PILARES
Na disciplina de Administração Financeira e Orçamentária (AFO) é necessário ter a noção de seus três pilares (visão geral de AFO), que são:
- Instrumentos de planejamento: PPA, LDO, LOA;
- Ciclo orçamentário;
- Créditos adicionais.
Os três instrumentos de planejamento são leis ordinárias, ou seja, para aprová-los, tanto o PPA, quanto a LDO e a LOA, são necessários apenas maioria simples de votos do legislativo (no caso da União, maioria simples de cada Casa Legislativa: Câmara dos Deputados e Senado Federal). Elas são leis em sentido formal e em sentido material, portanto, sujeitas ao controle de constitucionalidade.
A iniciativa dessas leis é sempre do chefe do Poder Executivo, por força do artigo 165 da CF/88, que diz que:
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Como já foi dito, as três leis são ordinárias, portanto, não há a hierarquia formal entre elas. O que existe é compatibilidade entre elas. Assim, quando da elaboração da LOA, ela sempre deve ser compatível com o PPA vigente e a LDO vigente. Assim, quando da elaboração da LDO, ela sempre deve ser compatível com o PPA vigente.
Esses três instrumentos de planejamento também podem sofrer emendas do legislativo. As emendas também deverão adotar a compatibilidade, dessa forma, as emendas à LOA devem ser sempre compatíveis com a respectiva LDO e ao PPA. E as emendas à LDO devem ser sempre compatíveis com o PPA.
Art. 166 CF/88:
Entre para nossa lista de e-mail
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
O PPA representa o nível estratégico e tático.
A LDO representa o nível tático e operacional. (faz a ligação entre o PPA e a LOA).
A LOA representa o nível operacional.
PPA
CF/88, Artigo 165, § 1º – A lei que instituir o plano plurianual (PPA) estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Apesar do conceito da CF/88 mencionar “administração pública federal”, todos os entes da federação devem ter PPA, LDO e LOA.
Pelo conceito da CF/88, as despesas com capital devem constar no PPA, porém não todas vão aparecer: Exemplo: as despesas com amortização da dívida ficam de fora. Elas são despesas de capital, porém são consideradas operações especiais. Os programas de operações especiais não aparecem no PPA. Assim como as despesas correntes decorrentes das despesas de capital também devem constar no PPA, porém não todas vão aparecer: Exemplo: juros e transferências constitucionais ficam de fora do PPA. São despesas correntes decorrentes das de capital, porém são consideradas operações especiais. Os programas de operações especiais não aparecem no PPA.
No PPA constam as despesas finalísticas, como por exemplo mobilidade e bolsa-família. E também as despesas de gestão, como por exemplo pessoal e obras. Dentre essas despesas finalísticas e de gestão aparecerão despesas de capital e despesas correntes decorrentes das de capital, mas nem todas as despesas correntes e de capital, do rol das classificações da despesa, estarão no PPA.
Dessa forma, não se pode afirmar que todas as despesas de capital e todas as despesas correntes estão no PPA.
LDO
CF/88, Artigo 165, § 2º A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Novamente, a CF/88 menciona “administração pública federal”, no entanto, todos os entes da federação devem elaborar o PPA, LDO e LOA.
A LDO é elaborada anualmente. Porém, a LDO comanda todo o ciclo orçamentário, tendo, portanto, uma vigência maior do que um ano.
A LDO participa da primeira etapa da elaboração da LOA, pois a primeira etapa da LOA é a elaboração, e na elaboração da LOA, a LDO já deve estar publicada. Depois disso, a LDO acompanha a LOA nas demais etapas até a prestação de contas.
Com relação a dispor sobre as alterações na legislação tributária, na prática, a LDO trata aqui sobre as renúncias de receita. Como a LDO é uma lei ordinária, ela não poderá alterar a legislação tributária que exige, por exemplo, lei complementar ou leis específicas.
LOA
CF/88, Artigo 165, § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A LOA é a lei ordinária que fixa a despesa e estima a receita para um exercício financeiro. O exercício financeiro coincide com o ano civil.
CICLO ORÇAMENTÁRIO
O ciclo orçamentário da LOA não é de apenas um ano, sendo composto por 4 etapas:
Uma observação importante é que o envio para a prestação de contas da LOA ocorre na quarta etapa, de controle e avaliação, no entanto, o exercício do controle interno e externo sobre a LOA já se inicia na terceira etapa, mesmo durante a execução orçamentária e financeira os órgãos de controle podem efetuar o controle da LOA.
CRÉDITOS ADICIONAIS
Após o início da execução da LOA, pode ser necessário retificar ou ajustar o orçamento, seja porque a dotação é insuficiente, seja porque não consta na LOA. Os instrumentos que permitem essa alteração são denominados créditos adicionais.
Esses instrumentos de retificação da LOA são utilizados na 3ª etapa da LOA, ou seja, quando da sua execução orçamentária e financeira.
Os créditos adicionais são classificados em três tipos distintos que são os: suplementares, especiais e extraordinários.
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE ORÇAMENTO NA FEDERAÇÃO
De acordo com a CF/88 a competência para legislar sobre matéria orçamentária é concorrente:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento; (…)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
