Orçamento Impositivo
Segundo a Câmara dos Deputados,
Trata-se de princípio novo que define o dever de execução das programações orçamentárias, o que supera o antigo debate acerca da natureza jurídica da lei orçamentária, ou seja, se as programações representavam mera autorização para a execução (modelo autorizativo) ou se, diante do sistema de planejamento e orçamento da Constituição de 1988, poder-se-ia extrair o caráter vinculante da lei orçamentária, o que acabou prevalecendo.
De acordo com o § 10 do art. 165 da CF, a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Esse dever de executar as programações que constam da lei orçamentária foi inserido pela Emenda Constitucional 100, de 2019. Ampliou-se, para todo o orçamento público, o regime jurídico de execução que já se encontrava definido para as programações incluídas por emendas individuais (desde a EC nº 85, 2015, que promoveu mudanças no art. 166 da CF).
O dever de execução é um vínculo imposto ao gestor, no interesse da sociedade, que o impele a tomar todas as medidas necessárias (empenho, contratação, liquidação, pagamento) para viabilizar a entrega de bens e serviços correspondente às programações da lei orçamentária. A própria Constituição esclarece que o dever de execução não se aplica nos casos em que impedimentos de ordem técnica ou legal, na medida em que representam óbice intransponível para o gestor. É o caso, por exemplo, da necessidade legal de cumprir metas fiscais, o que requer contingenciamento das despesas.
O caráter impositivo da execução do orçamento importa apenas para as chamadas despesas discricionárias (não obrigatórias). Isso porque a execução das despesas “obrigatórias” – aquelas cujo orçamentação, empenho e pagamento decorrem da existência de legislação anterior, que cria vínculos obrigacionais – define-se pela própria norma substantiva, e não pelo fato de constar da lei orçamentária.
Quais as consequências?
O que pode ocorrer com isso é uma uma alteração de entendimento, porque o STF quando analisou a natureza jurídica do orçamento deixou claro que o nosso orçamento tem caráter autorizativo, tem uma natureza jurídica autorizativa, porque o orçamento não tinha o poder de obrigar a executá-lo.
Obviamente, há no orçamento despesas de caráter obrigatório, onde o gestor não tem como não executá-las. Porém, existem as despesas discricionárias, onde o gestor vai verificar a possibilidade de execução.
Esse era o entendimento do STF, orçamento autorizativo.
Após a EC nº 100, que alterou o § 10 do art. 165 da CF, é que veio a EC nº 102, para detalhar como isso iria funcionar.
Então, a EC nº 102 adiciona o parágrafo 11 que diz:
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)
I – subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II – não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
III – aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
Dessa forma, agora, com os parágrafos 10 e 11, há o entendimento que o orçamento passará a ter um caráter impositivo.
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Em resumo, para a Câmara dos Deputados, após as emendas constitucionais nº 100 e 102, que incluíram os parágrafos 10 e 11 no artigo 165, o orçamento passa a ter caráter impositivo também para as despesas discricionárias, uma vez que para as despesas obrigatórias a execução já era impositiva por si só.